非传统安全模式下公共危机应急体系的构建

刘娟¹

摘要：通过梳理非传统安全理论的缘起与演进过程，指出当今中国处理公共危机的管理模式正在由传统的物质支援转向体制应对、从以国家为中心扩展到全球中心观以及由应急处理到全面预防的转变新趋势。从非传统安全理论出发，分析了当前中国公共危机应急体系面临的困境，并从立体应急网络的构建、国家危机管理体制的重构和加强非传统领域内的国际合作方面探讨了建立公共危机管理新模式的具体办法。强调作为非传统安全能力建设的理论意义与现实价值，为中国建立公共危机应急体系提供了一种可借鉴的理论范式。

关键词：公共危机；非传统安全；应急体系

2020年初中国爆发的新型冠状肺炎凸显了非传统安全问题在全球范围内的蔓延与恶化。进入后工业时代的社会虽然免除了世界大战爆发的可能性，但每年都会发生一些大规模的公共危机事件，面临来自生态的、核能的、化学的和基因的风险。从地震、海啸、台风到传染疾病，恐怖袭击、环境污染、金融危机，无论是自然原因诱发还是人为因素导致，公共危机全球化已经成为现实。人们对安全问题的关注也从原有的以军事安全、政治安全为核心的传统安全转向以生态安全、经济安全、能源安全、文化安全、信息安全、公共卫生安全等内容的非传统安全。频发的危机事件对中国的稳定、发展和安全构成了严重威胁，也对政府的公共危机管理提出了新的要求和挑战。因此，推进政府公共危机治理体系的建立，对于减少非传统安全因素、形成统一领导、高效运转的危机管理模式具有重要的现实意义。

一、公共危机应急体系的研究现状及面临的困境

美国学者罗豪尔特认为，危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件。公共危机即公共性的公关危机，指的是在社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的、可能危及公共安全和正常秩序的危机事件。它的特点是公共性，指向对象是特定区域的所有公民，公共性危机往往威胁所有公民的人身安全，容易引发社会恐慌，加剧破坏性。中国当前已经进入到公共危机事件频发期阶段：从自然角度分析，中国的灾害种类多，发生频率高，灾害损失严重。我国有70%以上的大城市、半数以上的人口、75%以上的工农业产值，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。据民政部发布的2010年全国自然灾害损失情况的报告，当年我国因灾造成的直接经济损失有5339.9亿元；从社会角度分析，我国目前正进入到经济社会发展的关键阶段，既是关键发展期，又是矛盾凸显期，每年因突发公共事件造成的损失惊人。随着安全威胁的增多，公共危机已由国防或外交领域扩展到包括国内贫困、教育危机、工业竞争力下降、犯罪、环境危险、资源短缺等非传统安全领域，可分为自然灾害类（气象灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害、森林草原火灾等）；事故灾难类（矿难、交通事故、大面积停电、人为火灾、公共设备设施事故、核辐射事故、环境污染等）；突发公共卫生事件（传染病疫情和食品安全事件）；社会安全事件（重大刑事案件、恐怖袭击、经济安全事件、涉外突发事件及规模较大的聚众上访事件等）。非传统安全问题在安全威胁方面对传统安全理论造成了巨大的冲击。

面对非传统安全问题，公共危机治理体系的研究已经成为政府在公共管理中不可回避的重大挑战。公共危机应急管理具体是指政府及其他公共管理机构通过建立必要的危机应对机制，在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，采取一系列必要的措施防范、化解危机，恢复社会秩序，保障公众生命财政安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。温家宝总理在2011年政府工作报告中明确指出：“要扎实推进资源节约和环境保护，积极应对气候变化，加强资源节约和管理，加强生态建设和防灾减灾体系建设。”因此，如何建立和完善保障公共危机应急体系，提高政府应对公共危机的能力，已经成为构建和谐社会的重大课题。

从目前的状况看，我国公共危机的善后治理方面仍存在以下问题：

（一）公共危机应急体系不健全

1.政府各级应急机构设置不统一，没有明确有效的上下级对应关系。根据我国现行的行政管理体制，社会公共安全被分成了不同类型，如电力、水力、自然灾害、核辐射等，归属于专门政府部门管理。国防动员机制与地方应急机制自成体系、相互隔离，存在着组织领导互不隶属、指挥关系互不明确、应急资源不能共享等问题。而公共危机一般都是突发随机性的，一旦灾害发生，政府指挥部门只是一个临时机构，各个部门权责不清。环保、安监、水力、公安、卫生、消防等多个部门没有明确的指挥机关，上下级信息沟通不畅；只是在短暂时间内组织救援，难以形成合力；同时缺乏对灾害定级归类的技术支撑，涉及灾害的物理、化学、生物、管理和电信等多方面的技术指南和工作手册不完备，导致基层单位无法科学有效地在第一时间对事故进行紧急处置，只能被动等待上级部门的指示，延误了灾情的最佳处理时间。而随着灾害的减轻，应急管理机构自然撤销，这就直接影响了应急行动的质量与后续工作。在灾后恢复中由于维护社会公共安全的资源分属各个部门自行负责，容易造成重复建设的问题，不能形成从中央到地方的应急合力。

2.危机应急预案的可操作性不足。现有应急预案体系的建设，始于2003年SARS后国务院办公厅应急预案工作小组的成立，时隔一年之后，全国范围内应急预案的编制工作才全面启动，于2005年陆续出台了各专项预案和部门预案。而公共危机的应急预案体系应由总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案、重大活动应急预案等六大类构成。当前政府的预案体系只存在总体预案、专项预案和部门预案；同时总体预案的可操作性不足，专项和部门预案无法应对危机的连锁反应。如何将“单一版”的预案体系上升到“综合版”已经成为公共危机应急体系亟待解决的问题。

3.公共危机应急专业人员分散。中国当前一方面缺少复合型的应急救援队伍，另一方面灾后心理危机干预人员匮乏。重大灾害性事件由于突发性、严重性和紧急性，往往会造成人员的心理失衡，产生心理危机。由于灾后许多工作处于无序状态，受灾人员和救援人员都容易造成心理压力与精神受挫，影响个人健康与灾后重建。目前国家有关心理干预的条文只有卫生部于2011年颁布的《紧急心理危机干预指导原则》，灾后紧急心理危机干预队伍还尚未形成专家梯队，从业人员在心理学尤其是危机干预方面的培训不够。

（二）公共危机管理体制不完善

我国应急管理体制的构建始于20世纪90年代末，近期逐年增加的公共危机事件引起了中央政府的高度重视，并陆续出台了相关规章制度对应急管理加以规范和指导，如《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》等，对公共危机应急管理起到了切实有效的作用，但在行政体制管理实际中仍存在以下问题：

1.公共危机立法不健全。我国虽然在构建突发事件应急法律体系方面具有一定基础，主要表现在现行宪法、法律、法规中已有一些相应的应急法律规范，但相对分散，还存在以下不足：首先是缺乏公共危机管理的基本法律，只是针对不同类型的突发事件立法，中央一级缺少上位基本法的控制，下位法容易出现“恶法”现象，造成立法冲突，使得上下级政府之间缺乏沟通与合作，降低了危机处理的协作能力；其次是一些公共安全领域的应急法规仍处于空白状态；第三是许多突发性公共危机处理的立法可操作性不强，内容上较为抽象，缺乏具体的实施细则与配套办法，尤其是紧急行政程序法律规范严重不足，只是给应急机构配置了紧急处理权力却忽视了权力控制和伤害后果的救济途径，忽视了程序性的约束机制，不利于发挥地方政府、企业和第三方的救援积极性与创造性。还有就是已有的应急法律规范执行不到位，主要表现为公共危机下的行政不作为、难获救济及公务人员的执法不善；同时我国公共危机应急法律的社会基础条件、公众知晓度、认同度、配合度及社会心理状况等都有待于改善。

2.公共危机治理主体单一。公共危机治理的高效化在于国家权威的位移与分化，也就是实现参与主体的多元化。重大危机的发生往往超越了政府单方面的控制能力，要求多方主体的介入，如企业、第三部门、社会志愿者等。这样可以最大限度地吸纳各种社会力量，调动多方社会资源共同应对危机，使危机的处理具有更大的灵活性、创新性与高效率。然而当前我国无论发生重大自然灾害或是社会突发性事件，政府往往成为唯一的治理主体，由于政府资源和力量的有限性，容易出现危机管理过程中的政策失灵与治理失败。例如中央政府与地方政府、政府与非政府组织之间职能界定不清，政府越位与缺位现象突出；社会危机管理运行机制不完善，管理体制不顺；危机治理的配套制度建设相对滞后，网络舆情监测与扩散机制不规范等，亟待实现公共危机治理主体的多元化。

3.公共危机治理的国际合作有待加强。过去十年间各类突发公共危机数量激增，都可看作是经济全球化的副产品。除了危机导致的环境退化和安全威胁，公共危机的全球性必将影响一个国家参与全球竞争的能力。由于公共危机的国际合作涉及到政治学、经济学、管理学、法学、社会学、心理学、灾害学、卫生学、工程科学和信息科学等多个领域的知识，因此在进行国际合作时，参与主体的复杂性、作用对象的多样性和合作地点的变动性就显得十分困难。中国属于自然灾害频繁的国家，缺乏危机管理的国际规则体系，没有与相关国家签订针对环境保护、非常规性疾病蔓延和反恐问题等的成文国际规则；在信息保障上，也未与别国建立完备的信息传递机制，未能对危机进行事前预测或对已处理的危机事件进行反馈信息采集与公开；在资源保障和人员保障方面，缺乏对不同渠道物资来源的有效整合，国际救援小组的专业性、存在的长期性和救援人员的数量素质都有待提高。

（三）巨灾风险融资体系尚未建立

我国的灾害发生后，几乎完全由政府财政买单，造成了极大的财政支出压力。如何借鉴国际经验，发挥政府和商业保险公司的作用，建立符合中国国情的巨灾风险融资体系，是我国政府、保险事业和学术界的一个重要课题。实际上在巨灾风险中，政府应该是风险的最后承担者，巨灾在补偿机制中分别由被保险人、保险市场、国际国内再保险市场、巨灾基金、巨灾债券、政府救援、慈善援助、国际巨灾共同体等共同分担。以2008年初的南方冰冻雪灾为例，保险业接到雨雪灾害保险报案85.1万起，已赔付10.4亿元，仅相当于灾害造成的1516.5亿元直接经济损失不足1%。这说明国内保险业的覆盖面其实非常低,灾后损失大部分需要自付,而在国外的巨灾之后,保险赔款可承担30%以上的补偿,保险业发达的国家甚至可达60%-70%。同时我国居民的保险意识也有待提高，当前我国大部分居民不能意识到保险对于保障的重要性，并且由于保险双方信息不对称，会在客观上存在逆向选择和道德风险，保险公司在保险事故发生后会拒赔或少陪，造成被保险人的实际损失得不到应有的补偿与给付。

二、传统安全与非传统安全模式比较

针对公共危机治理体系如何建立，学者们积极借鉴了美日等国的先进经验，主要围绕着政府法律技术环境的完善,应急预案及应急体系的构筑,灾后心理危机干预机制，核放射应急体系的建立，以及从医药卫生、自然环境恢复等方面展开论述，已初步建立起公共危机应急管理体系的研究框架，但从非传统安全视角构建治理模式的尚且不多，文章将以此为切入点，探讨在非传统安全模式下公共危机应急体系的构建。

非传统安全问题是相对于传统安全问题而言的，又称非传统安全威胁或新安全问题。首先，传统安全就是传统意义上的以政治安全、军事安全为主要内容的安全问题，主要涉及国家主权、领土完整、政权稳定、边界纠纷、意识形态等安全中的核心问题。它涉及政治、军事、外交情报等领域。从行为主体看，主要指来自他国的主权侵犯行为；从行为方式上看，主要是指针对本国政权组织实施的政治颠覆活动或由他国军队实施的武装入侵。传统安全的特点主要有：1.强调一切意识形态和社会制度的异同划分并区分敌友；2.用单一的国家安全利益考察安全问题；3.强调军事安全是维护国家安全最有力的手段；4.强调安全是一种对抗性的“非得即失”，认为对方的安全就是我的不安全，别人的强大则是最大的威胁。传统安全问题本质上属于战争与和平的问题，与此相对应，非传统安全问题从根本上说属于发展与和谐问题。

非传统安全，最早起源于新兴的国际关系理论流派，主要是国际政治经济学和环境政治学。其中哥本哈根学派对冷战后的非传统安全研究产生了很大影响。巴瑞·布赞（Barry·Buzan）于1991年的《认同、移民与欧洲的新安全议程》中最早对社会安全的含义作出探讨，并在《新安全论》中明确提出：“经济、社会和环境安全扮演着与军事政治安全同样重要的角色。”开启了非传统安全研究的先河。之后，美国、加拿大等国的学者先后从不同领域展开探讨，1998年，美国布鲁金斯与日本国际交流中心合作出版的保罗·斯代尔斯（Paul·Stares）主编的《新安全议程》（New Security Agenda）,被认为是非传统安全领域中比较权威的文集。中国学者从1997年东南亚经济危机后开始真正对非传统安全问题进行关注，随着“9.11”事件开始升温，针对中国非传统安全问题的产生原因、与传统安全的区别与联系、应对策略等提出了不同的观点。认为非传统安全包括经济安全（金融安全、贸易安全、货币安全、财产安全）、政治安全、文化安全、科技安全、人才安全、信息安全、生态安全、能源安全、国际恐怖主义、民族分裂主义、跨国犯罪等问题。非传统安全强调的是冷战结束之后“让人民免受暴力的威胁”，将传统的对军事层面的安全关注转向新的、非传统的生态、社会、文化和认同层面的安全研究。由于非传统安全具有的特征（非政府性、扩散性、跨国性、动态性），国家实施安全的手段已经改变，由相互对抗的冷战思维转为联盟外交的双赢策略。在非传统安全领域，国家更加注重绝对收益，实现互利合作。

传统安全与非传统安全的公共危机处理模式在安全主体、安全目标、安全威胁和安全手段四个方面形成理论分野。首先，传统安全理论把国家作为安全主体，认为国家是最为核心的内容；而当前频发的公共危机却日益凸显出公民个体安全、群体安全、社会安全和国际社会的连锁安全效应。虽然国家行为体为个人行为体的安全提供绝对保障，但个人行为体的安全是国家行为体安全的前提，二者可以相互转化。传统安全理论一般把国家安全面临的主要威胁界定为军事威胁，而非传统安全则将研究领域由高级政治转向低级政治，由军事威胁转向非军事威胁。例如汶川大地震或甘南泥石流对中国的威胁并不是传统意义上的军事威胁，但此种非国家行为体的自然灾害对国家的破坏和对人民安全利益造成的伤害并不亚于军事侵略，此外还有影响人类社会可持续发展的全球问题，包括核安全、人口激增、环境恶化等，都是传统安全理论难以应对的。同时，传统安全理论外往往注重使用军事和实力手段解决国家安全面临的外来威胁，认为国家实力是保证国家安全的核心手段，这也就导致了冷战时代的军备竞赛；而冷战后时代的非传统安全问题的凸显对传统安全思维提出了极大挑战，无论是自然灾害或是社会内部突发事件造成的国家安全问题与国家实力明显出现背离，这是传统的军事手段所难以解决的。各国必须从军事、冷战思维以外的途径寻求公共危机的解决，如制度的完善、伦理道德的培养或国际合作等。

由于公共危机具有潜在性、瞬时爆发性和难于控制等特点，要求应急体系具有安全的立体性与综合性，注重保护人的安全、健康、和幸福；解决方式则依靠双边或多边的合作来解决；总之，传统安全理论模式以民族国家为轴心，以维护主权和国家利益为宗旨，强调用军事手段解决来自他国的军事威胁；而非传统安全威胁则主要以非国家行为体为关注焦点，以维护人权和公共利益为指向，注重用非军事手段解决来自国家行为体的非军事性威胁。非传统安全应急体系的建立和完善是一项系统工程，需要以各级政府及有关部门为主，以国情、地方情况、行业情况为依据，以科学发展观为指导，以专项公共资源的配置、整合为手段，以社会力量为依托，以提高应急处置能力和效率为目标，稳步建设公共危机的应急管理体系。包括应急预案体系、应急指挥体系、应急资源体系、应急救援体系和紧急状态下的法律体系几个方面。就公共危机的非传统安全模式来说，纵向上应包括国际组织，国家政府，非政府组织及公民个人；横向上应包括经济、环境、社会、军事、政治五个方面，其中每个方面都在安全问题中确定一个聚点和一种要求有限性的途径。

三、非传统安全模式下公共危机治理体系的构建

图1：公共危机的非传统安全治理模式

（一）公共危机善后治理体系的构建

非传统安全的危机治理体系注重从社会发展的深层次去审视和处理非传统安全问题，重视国与国之间的对话和国际合作，采取多层次、多样化、滚动式的方式制定安全合作框架。主要以非国家行为体，即公民个人为关注焦点，以维护人权和公共利益为指向，注重用非军事手段解决来自国家行为体的非军事性威胁。

1.引入灾害应急预案体系。应急预案是对潜在危险源可能导致的突发公共事件进行预测，在应对的全过程中进行全范围的合理规划，落实应对过程的预测、预警、处置、善后和灾后重建等相关环节的责任部门和具体职责，实现反应及时、措施果断的应急目的。应急预案体系的建设，应注重在结构上的合理化和整体上的有效性：保证各部门上下级预案体系逻辑上的完备性和管理上的协调性；实现资源整合、信息共享，充分发挥各职能部门的资源优势，强化政府及其职能部门的风险意识，提高预案体系的整体质量。

2.完善危机应急指挥系统。应对非传统安全威胁的指挥系统应涉及军地、关联多方，实施联合统一指挥是完成应急任务的必然选择。为此应构建联合应急指挥机构，将其作为领导机关，在应急工作中处于核心地位。这就在客观上要求多级政府或多个部门相互配合、联合行动、共同应对。为此国务院办公厅在2009年专门发布《关于加强基层应急队伍建设的意见》，总参谋部应急办在2010年4月宣布军队将建成8支共5万人的国家级专业应急救援部队，年底将全部形成应急救援能力。由此可见，应急指挥体系的建设应当在相关行业、专业、部门上形成横向联动、纵向整合的体系，以理顺职责、形成整体，实现各种队伍在组织上的统一性、行动上的协调性、资源上的共享性。从而保证在处置突发公共事件时能够做到行动迅速、相互协作、优势互补；在平时做到加强应急物资的储备与管理，应急队伍的整合与培训，促进整个应急体系的协调发展。

3.重视灾后心理危机干预体系。灾后心理援助是一项专业性较强的工作，我国应制定相应的法规与法令，使心理援助机构成为灾后政府援助的常备组织，并且我国的灾后心理援助工作应向系统化、科学化和法制化发展。灾后心理援助应构建从警戒期、抵抗期和衰竭期到灾难中心、周边地区、非灾区的工作框架，针对不同人群有针对性的实施心理援助，降低受灾群众和救灾工作人员的心理创伤程度，激发内在潜能，增进面对灾难和挫折的能力，培养其积极乐观的心理品质，从而帮助个体顺利完成心理重建。政府在投资建设创建心灵创伤治疗中心的同时也应加强对创伤后应激障碍的调查研究；加强心理危机干预人员的培养与遴选，建立专门的人力资源数据库，并有针对专业人员的培训管理制度，与民间团体、国际卫生组织以及联合国分支机构开展合作，通过引入心理专家、筹集资金、监督政府等方式参与灾后心理援助工作。

（二）建立国家危机管理体制

危机管理体制，是应对危机事件的组织和机构之间的内部结构、相互关系以及运行方式和程序。在当前国际局势发生深刻变化、国内结构调整的转轨时期中，传统安全威胁与非传统安全威胁复杂交织，预防与处置危机也成为国家治理转型的重要内容。非传统安全问题的潜在性、突发性、扩散性等特点对政府的应急能力与善后处理能力提出极大挑战，也使得政府既有的安全机制与危机处理机制产生了严重的不适应性。非传统安全问题的凸显说明，必须建立适合我国国情的国家危机管理体制，以维护我国的非传统安全。

1.完善公共危机立法，提高依法行政能力。新世纪以来频发的公共危机给政府依法行政能力提出了深刻的警示，必须把突发公共危机事件的善后工作纳入法制化轨道，超前谋划、依法管理。当前我国只有一部《中华人民共和国突发事件应对法》，没有处理公共危机事件的基本法律，因此应尽早制定公共安全风险预案，提前防范和控制危机的发生。各地方要加强领导，征询有关专家和社会各界意见，深入调研工作，针对不同情况分类实施，突出公共安全管理立法。用科学民主的工作方式积极清理和完善相关的法律法规，持续开展论证研究；在积极借鉴西方国家先进立法经验的同时更加强调中国特色社会主义特征，符合中国国情；立法内容不但要包括公共危机救助法，还要在医疗卫生法、精神卫生法、社会保险法、慈善事业法等多方面体现公共危机下的社会、政府、个人相结合的救助方式，使我国关于公共危机方面的法律体系实现科学、完备与统一。

2.公共危机治理主体的多元化。通过重新梳理和塑造政府内部的治理结构，配合政府职能的系统转变，实现公共危机治理主体的多元化，从而增强政府的公共服务能力。其中首先要培育企业或者营利组织的危机治理参与意识。无论是重大自然灾害还是社会突发性事件，在给社会带来严重危害的同时也会阻滞企业的正常运转，冲击企业的生产与交易。因此公共危机的治理在强调政府承担责任的同时，也应该强调利益相关者，企业的共同参与治理。企业的自救、援助以及灾后恢复重建都能间接增强政府处理灾害的能力。同时第三部门也以其区别市场与政府的运作机理成为公共危机的重要治理力量。一是在公共危机发生前进行宣传与预警，在危机潜伏时期，大量收集信息，及早发现危机根源；而是在危机发生时进行社会动员与整合；三是在公共危机结束后进行善后修复与反馈。总之，政府要建立与企业和第三方良好的协作伙伴关系，形成良好的互动应对关系，构建公共危机治理的长效机制。

3.健全灾后公民参与体系。首先应该针对我国公众危机安全意识薄弱及安全逃生技能缺乏的特点进行有针对性的危机宣传教育、危机自救普及以及逃生自救培训，增强公民自身的风险防范意识和自我救护能力；其次，应该重视公民参与的宣传，鼓励第三方组织及公民个人积极参与到公共危机管理过程中，成为继政府之外的重要抗击危机力量；第三应该健全危机管理法律制度建设中对于公民参与公共危机救助的范围、程序、参与方式及奖励制约办法，建立有序、有效地公民参与机制；第四应正确引导公民在危机发生后的信息选择行为与咨询方式，政府通过媒体及时、准确的报道来为公众提供正确信息，建立对话交流渠道，通过长效的宣传机制增强公民的危机意识，号召民众积极预防危机、有效化解危机。

4.加强非传统安全领域内的国际协作。非传统安全威胁的上升导致在全球范围内的危机呈现多元化的趋势。各国在安全上的共同利益增多，相互依赖程度加深。无论是发达或是发展中国家，在众多非传统安全领域问题上都有共同利益，单靠一个国家的资源和力量难以解决公共危机，可能还会造成非传统安全威胁在更大范围内的蔓延与扩散。中国与其他国家就在非传统安全问题领域已进行了一定的有效合作。为了有效地防治各种突发性的非传统安全问题，中国需要与国际社会进行竭诚合作，这就要求中国外交从关注国内问题转向关注国际问题，树立中国的国际形象，认识到中国国际地位的重要性和责任感。通过国家间的对话、沟通与合作，建立防范和解决非传统安全问题的国际安全新体系。我国要争取较好的战略安全环境,不能单纯依靠国防现代化，而应积极改善同周边国家的政治关系、加强非传统安全领域内的国际合作，进而寻求切实有效的应对措施。这不仅是各国维护本国利益的需要，也是促进地区发展和世界和平的现实需要。原则上，我们坚持在应对国际和国内非传统安全问题上的自主决策权，坚决反对别国以任何名义干涉；另一方面，我们应该在实践中不断推动非传统安全问题的区域性和全球性合作，努力建立起地区合作机制。目前我国政府已经非常重视非传统安全问题，通过灾后应急工作中的国际合作，增进了与他国之间的相互了解与信任，提升了我国的国际地位，在国际社会树立起负责任的大国形象。

（三）健全公共危机融资体系

当前我国正处于转型时期，中国政府应对公共风险的压力逐年俱增，但解决危机主要依靠政府责任，资金主要来源于财政专项拨款，缺乏商业保险与再保险手段来转移公共危机，也很少强调社会个体的责任，公共危机的融资体系亟待建立。

1.商业保险体系的重构。根据英美等发达国家的成功经验，灾后的融资实行政府有限介入、商业保险分担、应急财力保障模式：借助市场力量来解决公共危机问题，鼓励商业保险介入公共风险领域，不单纯依靠政府的公共危机资金。这不但减轻了政府的风险防范责任和防灾减灾方面的预算压力，也同时给市场主体留出充足的成长空间。因此我国应对公共危机需要商业保险公司的介入，政府与商业保险主体基于经济利益与社会利益的双赢应该开展公共危机投保合作，通过政策优惠鼓励商业保险、再保险进入公共危机保障领域，开发新险种，扩大承保范围，使得中国的保险业能够合理分担政府财力保障责任同时壮大行业自身的发展。

2．善后资金监管机制的完善。通过国家应急资金储备、灾后保险赔款和社会各界捐助得来的善后资金，一方面要由国家防灾救灾委员会进行统一整合与管理，另一方面要建立健全资金监管制度。监督管理工作要能够覆盖经费筹措募集、申请划拨、采购支付的全过程，使经费的保障监管工作真正做到严密有效。这就需要国家制定公共危机发生后的经费使用法规体系，使得经费的监管与运用体系化、规范化、法律化；另外还要形成内外监督协调配合的监控体系，采取职能部门内监管、审计、纪检相结合的方式，互通监管信息，形成监管合力；同时要鼓励群众、媒体和社会第三方及时对资金的使用情况进行有效监督，保证公开透明与高效。在积极使用救灾款项的同时也需要考虑筹措资金的多种渠道，可通过增设社会福利彩票的发行项目或设立专项基金让应急资金成为国库储备的固定组成部分，并在政府每年的预算中单项列出。

3.审计工作的透明化。随着汶川灾后重建资金2.3亿被违规使用的曝光，公共危机后的审计工作再度成为研究重点。一方面要提高审计工作的透明度，让审计工作覆盖到救灾物款的整个流程，另一方面还要延伸到政府投资建设的所有项目，实行“每投必审”制度。这就要求审计方式的拓展与更新：一是依靠国家审计机关进行审计；二是充分发挥第三方的力量，制定严格的“准入制”、“控制制”，聘用专业技术人员参与审计；并且从单纯的审计转向审计与审计调查并重的工作方式，专项的审计调查可以在具体的项目中发现问题、综合分析、开展研究，同时在调查中提高审计工作的科技含量，通过先进技术的运用提高审计业务水平。在灾后重建的过程中，审计工作要全程跟进，在重点项目中驻派审计人员，在恢复项目的前期准备、工程施工、价款结算、竣工财务决算中主动介入，全面实现“审计质量生命线”的质量要求。

综上，非传统安全应急体系的构建，在一定程度上弥补了传统安全理论的缺陷，但不能因此否定传统安全理论的解释力与应用范围，特别是国家安全理论的解释力。在公共危机频发的时代，国家仍旧是公民安全的主要提供者和维护者，是安全制度建立、跨国合作等各种非军事协调的坚强后盾。新的安全现实状况要求超越传统的安全观念与思维，强调安全性质的非对抗性、非博弈性与各国的相互联系与彼此共存。非传统安全理论在公共危机处理过程中的应用，将进一步推进国家安全理论的创新和发展。近十年来，中国在应对公共危机中逐渐完成了由物质支援到体制应对、由国家中心到全球中心、由应急处理到全面预防的转变。同时进行的是非传统安全问题从非战略高度向国家安全战略角度的提升。非传统安全不光考验政府的应对能力，也是改善治理方式、化解公共危机的契机。因此，理性地梳理当前存在或潜在的非传统安全威胁，使传统安全与非传统安全手段并重，有效地防范和规避灾害带来的损失，以实现公共安全与国家安全的回归与提升。

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作者信息

刘娟，女（1982-），博士，副教授，海南医学院马克思主义学院

电话：13331313366

E-mail:liujuanzjk@126.com

The Construction of Public Crisis Emergency System under the Non-traditional Security model

Liu-juan

Abstract:By means of analyzing the origin and evolution of the non-traditional security theory , the thesis points out the ways of dealing with the public crisis by Chinese government has been changing from the traditional material support to the system coping ,;from centering around our own country to the whole world ; from emergency handing to the overall prevention .The thesis analyzes thedilemmain China’s public crisis system at present, and raises the specific measures from how to construct the stereoscopic network and how to improve the national crisis management system and how to reinforcement of international cooperation in non-traditional security areas , and then emphasizes the theory and practical value of constructing the non-traditional security ability in nationwide , and it supplies a theory paradigm about how to construct public crisis emergency system in China.

Keywords:public crisis ; non-traditional security ; emergency system