《中华人民共和国招标投标法》（以下简称“招标投标法”）和《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“政府采购法”）的适用范围在工程领域存在相互交叉的情况，审计人员在审计中可能会因为两部法律适用范围存在交叉而难以判断应依据哪部法律进行审计，审计的准确性和效率受到影响。两部法律均出台了相应的实施条例和一系列规范性文件。招标投标法于1999年出台、2017年修订，出台的背景是当时工程领域存在突出问题；《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称“招标投标法实施条例”）于2012年出台，2017、2018、2019年三次修订。政府采购法于2002年出台、2014年修订，出台的背景是我国加入世界贸易组织后与国际接轨的需要；《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称“政府采购法实施条例”）于2014年出台。为便于审计中准确适用法规，本文基于招标投标法、政府采购法以及相应的实施条例等，就审计发现问题适用的法律法规依据进行阐述说明。

一、两法适用范围辨析招标投标法第二条规定，“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法”；政府采购法第二条规定，“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法”。从字面上看，两法的适用范围存在交叉，集中体现在政府采购工程项目上。为此，政府采购法第四条规定，“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”。政府采购法第二条强调所有“政府采购”适用本法，招标投标法第二条强调所有“招标投标活动”适用本法。因此，尽管政府采购的工程建设项目适用招标投标法，但仅仅是招标投标活动（或程序）方面的适用，而在招标投标程序之外的其他活动及管理，应当适用政府采购法，执行政府采购政策。政府采购法实施条例进一步明确了政府采购政策，第六条规定，“国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策”；第七条规定，“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例”“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策”；第十五条规定，“采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件”。

二、两法适用范围具体划分根据采购主体是否为各级国家机关、事业单位和团体组织，本文将采购活动划分为政府组织的采购、非政府组织的采购。

（一）政府组织的采购国家机关、事业单位和团体组织实施的采购，根据采购的货物、工程和服务是否在集中采购目录内，划分为以下两类。1. 集中采购目录以内集中采购目录以内的货物、工程和服务适用政府采购法及其实施条例。政府采购法实施条例第三条规定，“集中采购目录包括集中采购机构采购项目和部门集中采购项目。技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目，列为集中采购机构采购项目；采购人本部门、本系统基于业务需要有特殊要求，可以统一采购的项目，列为部门集中采购项目”。采购方式为集中采购。2. 集中采购目录以外政府采购法实施条例第七条规定，“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务”。根据现行的国家标准，通俗地讲，建筑物就是用以居住或者办公的房屋，构筑物就是不用以居住和办公但需通过土建等来完成建设的物体，如水塔、围墙等。为了区分是否适用招标投标法，按采购的货物、工程和服务是否与“建筑物和构筑物”相关进一步划分为以下两类。一是与建筑物和构筑物相关的工程。按采购的货物、工程和服务是否与“建筑物和构筑物的新建、改建、扩建”相关，进一步划分为新改扩工程和非新改扩工程。新改扩工程是指建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮。当采购金额超过公开招标数额标准（即《必须招标的工程项目规定》制定的标准，其标准为工程400万元、有关的货物200万元、服务100万元），适用招标投标法及其实施条例，招标方式为公开招标、邀请招标。例如，某文化局计划新建一座现代化的文化馆，预计总投资 5000 万元，依据政府采购法第四条“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”和政府采购法实施条例第七条，该工程为建筑物工程，且金额超过了公开招标数额标准400万元，故适用招标投标法及其实施条例，采用公开招标方式进行招标。当采购金额低于公开招标数额标准，但在政府采购限额以上时，适用政府采购法及其实施条例，采购方式为竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等政府采购非招标方式。政府采购限额由各省财政部门制定，以湖南2019年至2026年的限额为例，其标准为工程100万元、货物50万元、服务80万元。例如，某医院计划新建一座水塔，预计总投资350万元，依据政府采购法第二条“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”“本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等”。公立医院属于事业单位，所有资金包括自筹资金应纳入预算管理，都属于财政性资金。依据政府采购法实施条例第七条，该工程为建筑物工程，金额未达到公开招标数额标准400万元，但超过政府采购限额100万元，故适用政府采购法及其实施条例，采购方式为竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等政府采购非招标方式。非新改扩工程是指与建筑物和构筑物的新建、改建、扩建无关，单独的装修、拆除、修缮。当采购金额在政府采购限额以上的适用政府采购法及其实施条例。采购方式为竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等政府采购非招标方式。例如，某街道办实施的棚户区房屋拆除，依据政府采购法实施条例第七条，街道办实施的棚户区房屋拆除属于独立的“拆除”行为，与新建、改建或扩建无关，为非新改扩工程。因此，应适用政府采购法及其实施条例。根据政府采购法实施条例第二十五条“政府采购工程依法不进行招标的，应当依照政府采购法和本条例规定的竞争性谈判或者单一来源采购方式采购”，因此采购人应当采用竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等非招标方式采购。二是与建筑物和构筑物非相关的工程，如信息、环保、水电工程等。当采购金额在政府采购限额以上的适用政府采购法及其实施条例。采购方式为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，其中公开招标应作为政府采购的主要采购方式。例如，某市发展改革委的信息化工程，依据政府采购法实施条例第七条规定，属于非建筑物和构筑物的工程，因此适用政府采购法及其实施条例。对于以上类别的政府组织的采购，当采购金额低于政府采购限额时，采购人应当按照相关预算管理规定和本单位的内部采购制度组织实施采购。如湖南省、青海省、黑龙江省等可按政府采购电子卖场管理办法实施采购。

（二）非政府组织的采购非国家机关、事业单位和团体组织实施的，符合招标投标法第三条“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标:（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目”规定的，且大于公开招标数额标准的项目，适用招标投标法及其实施条例。一般应采用公开招标方式，根据招标投标法第十一条规定，“国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标”。

例如，某国有企业计划采购一批生产设备，预计1500万元，依据《必须招标的工程项目规定》第二条“全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目包括：（一）使用预算资金200万元人民币以上，并且该资金占投资额10%以上的项目；（二）使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目”。因国有企业的资金属于国有资金，且金额超过了公开招标数额标准400万元，故适用招标投标法及其实施条例，采用公开招标方式进行招标。总之，招标投标法更侧重于规范工程项目的招标投标程序；政府采购法规定的采购方式和程序更加多样化和复杂化，适用于各种规模和类型的政府采购项目。两法都强调公开、公平、公正和诚实信用的原则。